【核心提示：住房公积金归属广大缴存职工所有，住房公积金是否安全、保值和增值是事关民生的大事。近年来，由于在监管和运作上存在问题，全国屡屡发生住房公积金大案要案。据不完全统计，仅四川、湖南、甘肃、新疆、辽宁、河北和广西七省区，发生在住房公积金管理中心工作人员渎职犯罪或工作失误造成住房公积金流失就达13亿多元。这个问题如不引起高度重视和认真解决，将会严重损害广大缴存职工的切身利益，轻则引起公众对政府的不满和怨恨，重则发生类似贵州瓮安"618"和广西博白2007年"518"把矛头指向政府的大规模群体性事件。这是一根十分危险的群体性事件导火索！为此，把加强住房公积金的风险控制提高到建设服务型政府的高度来认识和认真对待已刻不容缓！】
胡锦涛同志2008年2月23日在关于建设服务型政府的讲话中强调："建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。"住房是民生大事，住房公积金管理的质量，直接关系到民众住房资金的安全和社会稳定。研究和做好住房公积金的风险控制和防范，确保住房公积金安全、保值和增值，确保广大缴存住房公积金的职工"住有所居" 无后顾之忧，是衡量把建设服务型政府目标重点落实到住房公积金管理部门、保障和改善民生的根本标准。
一、控制住房公积金风险的重要性和紧迫性
控制、防范和化解住房公积金风险，确保住房公积金安全高效运作，是当前社会高度重视和广泛关注的焦点内容之一。住房公积金管理部门要在建设服务型政府中不负社会期望，管好、用好住房公积金，必须首先在头脑中增强危机感，进一步提高对控制防范和化解住房公积金风险的重要性和紧迫性的认识。
（一）控制防范住房公积金风险是住房公积金现行管理模式提出的客观要求。
国务院《住房公积金管理条例》（国务院令第350号，以下简称《条例》）第十条规定："住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位"；第十二条规定："住房公积金管理中心应当委托受委托银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续。"这就告诉我们，住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位，不是金融机构，虽然住房公积金管理中心管理着巨额资金，但住房公积金管理中心按规定只能"委托银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续。"，而受委托银行办理住房公积金业务，却不承担风险，开展住房公积金业务出现的风险全部由住房公积金管理中心承担，这就要求住房公积金管理中心必须建立健全管理制度，完善风险控制机制，加强资金管理，严格控制风险。
住房公积金管理模式类似金融机构管理模式。住房公积金管理中心无论是给职工个人缴存住房公积金建立明细账、计算派息，按有关规定给缴存人提取使用住房公积金进行审核并办理相关手续，还是给住房公积金缴存人发放个人住房贷款，进行贷后管理，每月计算回收贷款本息，对沉淀资金进行运作，使住房公积金实现保值增值等，资金管理模式和业务操作流程都与金融机构类似，因此金融机构在经营管理中出现的风险，在住房公积金管理中同样存在。
（二）控制住房公积金风险是确保缴存住房公积金职工"住有所居" 无后顾之忧的迫切需要。
住房公积金制度是一项利国惠民的政策，住房公积金是缴存职工的长期住房储金，《条例》第三条规定，"职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有"。由于住房公积金归属广大缴存职工，因此住房公积金是否安全、能否实现保值和增值事关广大缴存职工的切身利益，关系到千家万户尤其是中低收入阶层能否解决住房困难问题、实现"住有所居"，关系到民生大事和社会稳定。
（三）控制住房公积金风险是确保住房公积金制度实现可持续发展的迫切需要。
在市场化住房体制已经确立的形势下，住房公积金在监督管理和运作上的问题不断暴露，具体表现在：住房公积金制度建立时间不长，制度还不够健全完善，同时又存在管理部门众多，政出多门和管理缺位的问题；一些住房公积金管理委员会制度不健全，政策执行不得力，使决策流于形式；一些住房公积金管理机构设置不够规范合理，很难正确履行职责，服务效能比较低；内外控制风险机制不够健全，人员素质参差不齐，操作经验不足，管理手段落后，监督管理不到位，存在不少漏洞；个人住房贷款发放不够规范、科学，在真实性、合法性方面把关不够严格，贷后管理缺失，造成不少贷款逾期未能回收，逾期贷款规模不断加大，有变成坏帐的危险；资金营运管理水平不高，效益比较低等。这些问题的存在使住房公积金时刻面临着大大小小的风险，威胁到住房公积金的安全和稳健发展，只有采取有效措施进行控制和化解，不断清除住房公积金在安全、保值和增值运行轨迹上存在的各种风险和障碍，确保住房公积金事业得到可持性发展。
二、住房公积金风险及成因
（一）住房公积金存在的主要风险。
2004年6月通过的《巴塞尔新资本协议》指出，当代金融机构面临着三类主要风险，即信用风险、市场风险和操作风险。实践证明，当代金融机构所面临的三类主要风险，在我国住房公积金管理中同样存在，不同的是各地风险表现的形式、范围及危害各有特点。
1.在信用风险方面。信用风险是住房公积金存在风险的主要表现形式，住房公积金信用风险主要体现为住房公积金个人住房贷款风险。由于住房公积金个人住房贷款的绝大多数借款人为社会的中低收入阶层，他们偿还贷款的能力普遍较低，加之企业和社会劳动用工制度的改革，其工作的流动性增大，稳定性相对下降，住房公积金管理中心很难对借款人的个人收入状况、偿还能力作出准确判断，对借款人经济状况难以进行监控。一旦抵押人失业或因家庭成员患重大疾病、子女入学等发生大额费用支出，就会出现偿债能力下降，不能按合同约定的日期和金额归还贷款本息。加上有些借款人素质不高，借款时就没有按时还贷的思想准备，甚至有意不履行还款义务，故意欠资赖账、拖欠归还贷款，使住房公积金个人住房贷款出现风险。
2.在市场风险方面。最常见的市场风险有三种：一是利率风险。这种风险是指在贷款合同期内，由于市场利率变动而导致借款人提前偿还贷款，发生理性违约行为。住房公积金作为一种"强制储蓄、低进低出、封闭运作"的政策性住房保障资金，在发放个人住房贷款时实行"低存低贷"政策，但在经济活动中，存在大量的不确定因素，只要利率发生波动，无论涨跌，都会引起金融市场上的变化。一旦利率上涨，会因原来签订的低利率合同而加大机会成本，住房公积金管理中心可能会没有利润或者利润很少。如2007年央行实施的多次调息，造成住房公积金个人住房贷款出现利率倒挂现象，直接影响到住房公积金的保值和增值。二是购买力风险。是指由于个人住房抵押贷款期限较长，在贷款期间，一旦出现通货膨胀，实际的贷款利率将随通货膨胀率的上升而下降。即使借款人按期还款，住房公积金管理中心也会遭受损失。三是不可抗力风险。是指由于自然和社会等不可预见因素影响，造成借款人无力偿还贷款而产生风险。自然原因主要包括借款人、保证人由于机构改革、人员分流、企业亏损、破产等导致借款人、保证人失业、下岗、收入下降或者无收入来源，或因疾病、车祸、火灾等意外事故导致伤残失去工作能力或失踪、死亡等，从而无法偿还贷款。
3.在操作风险方面。就目前而言，这种风险通常发生在两大层面。一是发生在内部操作层面。这种风险主要是指由于住房公积金管理中心内部控制机制不健全或者违规操作导致住房公积金损失。如住房公积金管理中心没有足够的现金清偿债务和保证职工按规定提取使用住房公积金，会给住房公积金管理中心和职工带来损失；由于住房公积金管理中心和受委托银行工作人员素质低、责任心不强，对贷款条件和程序没有正确理解或者理解错误，发生违规操作，造成贷款损失；管理住房公积金的工作人员由于受人情关系影响，在借款人不符合贷款条件或担保不到位的情况下就发放贷款，使贷款处于危险之中；由于住房公积金管理中心没有专门人员负责管理催收到逾期贷款，或者催收责任没有落实到人，由此造成贷款损失等。二是发生在政府管理层面。这种风险主要是指政府运用行政手段，强行挤占、挪用住房公积金而造成住房公积金流失。如个别地方政府利用其行政权力干预住房公积金运用，把住房公积金当作"准政府资金"进行违规调用，使住房公积金在管理运用上出现"行政化"倾向，再加上缺乏有效的补救措施，造成住房公积金损失。
（二）住房公积金风险的成因。
住房公积金风险的成因一般有两方面：
1.外部原因。主要是制度设计上还存在欠缺，我国住房公积金制度只对住房公积金的缴存、提取、使用、监督、罚则等作了规定，但都是一些初步的、宏观的、不完善的立法，还需要进行细化，才能更好地规范指导住房公积金实际运作；社会保障机制还不健全，国家推行住房公积金制度，需要有一定的社会保障机制相配合，包括建立起完善的个人信用体系、政府保障基金等来分散、化解一部分住房公积金风险，才能保证住房公积金的安全、保值和增值，保证其能更好地为职工和社会服务。但到目前为止，有关问题大多还只是处于研究阶段，要真正落实到位还需要走很长的路。由于社会保障机制还不健全，一些人千方百计想钻住房公积金管理制度不完善的空子；外部监督效能不高，由于财政、审计、行业、社会等各种监督类型之间的关系还没有理顺，彼此缺乏联系和沟通，对住房公积金的监督在权限、方式、程序、范围等方面还存在不明确、不具体等方面问题，在决策上难以集中，在监督上难以统一，因而尚未发挥整体效能；受托银行在自营业务与委托业务之间，存在将风险较小、利益较高的项目留给自己，而将风险较大的项目以委托贷款方式发放的可能性，加大了住房公积金个人住房贷款的风险；住房公积金个人住房贷款主要是抵押贷款，因抵押物价值和产权问题所产生的风险会影响到住房公积金管理中心抵押权的行使，因经济形势不稳定、建筑质量问题、估价不准确、城市规划调整等原因会造成抵押物价格下跌，因自然灾害、人为损坏或者房屋拆迁等因素也有可能造成抵押物损失或灭失，因处理抵押物难度大等因素也有可能产生抵押物价值风险和处置风险；随着金融全球化步伐加快，引发了世界性的股市、汇市、债市、油价和楼市等全方位震荡，也波及到中国，致使包括住房公积金、银行、保险、证券行业在内出现市场、信用、流动性等多方面风险。
2.内部原因。目前，部分住房公积金管理中心内部控制制度还不够完善，内部组织混乱、职责不清、岗位之间缺乏制衡、资金安全难以保障等风险依然存在。主要表现在：内控目标不明确,没有将其作为确保法律、法规、制度执行，有效控制风险，促进业务稳健运行的保障，只作为对一般工作人员的控制制约，对管理层控制制约较少;内控覆盖面不广,主要局限在会计、出纳操作环节，而对业务的决策、部门管理和相互制约控制较少，内控没有涵盖内部管理和业务活动的各个层次和各个方面，削弱了内部控制的整体效能; 部分岗位设置流于形式,没有遵循内控原则和要求，各住房公积金管理中心虽然都根据本中心的实际情况订立了明确的岗位责任制，但岗位责任制的具体执行却没有真正落到实处，尤其是没有单设控制岗位或相互制约的岗位，加之人员素质低，激励机制不健全，工资收入和福利待遇偏低，容易出现工作不认真、不负责任的情况，从而给住房公积金安全管理带来潜在风险。
三、控制住房公积金风险的对策措施
要控制住房公积金风险，实现住房公积金事业又好又快发展和全面、协调和可持续发展，必须以科学发展观统揽全局，建立健全住房公积金管理的内外控制防范风险机制。具体地说，需要采取以下六个方面的措施进行综合治理。
（一）加快住房公积金的管理制度立法。
政府应当按照建设服务型政府的目标要求，对住房公积金法律制度进行再造，加快住房公积金的管理制度立法，提高立法层次，改革完善住房公积金管理体制，扩大住房公积金政策覆盖面，健全住房公积金管理法律制度。并制订好相应的配套措施，规范住房公积金运作，解决存在问题，为住房公积金事业的健康和谐发展和可持续发展提供完善有效的法律制度保障。
（二）强化运行管理监督。
各级应当从三个方面强化对住房公积金的运行监督管理:
1. 强化政府监督。主要通过审计、财政、建设、监察以及司法等职能部门的监督来实现。其中审计监督是实施政府监督的重要形式，是住房公积金监督体系中的核心和灵魂，必须坚持好这个监督制度, 提高其监督效果。
2.强化行业监督。主要是实施主体包括同级住房公积金管理委员会、监督管理部门、上级业务部门和住房公积金缴存单位等进行联合监督，及早发现风险，在行业内先行控制。
3.强化社会监督。主要依靠舆论监督和缴存职工通过查询政策规定、核对资金数额、办理存取使用手续、检举揭发违法违规违纪行为等形式来实现。
（三）加强资金营运控制。
各级住房公积金管理中心应从六个方面对住房公积金营运全过程的各个阶段、各个环节实施有效控制。
1.加强组织结构控制。根据相互协调和平衡制约的原则，配置业务部门、管理部门和监督部门，建立内部监督机制、岗位责任追究制和内部自律控制机制，通过科学合理地分配责任权利，在各部门之间实现相互配合又相互监督制衡。对一些不相容的岗位实行岗位分离，内部稽核审计岗位必须保持独立，确保内部监督的独立性和权威性。
2.建立健全内部管理制度。制订明确的工作流程和操作规范，明确每个岗位的职责，确保能够互相监督。推行定期岗位交流轮换制度，防止某些危害住房公积金安全的小利益集团的形成。
3.实施授权批准控制。各个住房公积金管理中心都应当建立和完善法人内部授权管理制度，根据管理水平、工作业绩、风险控制能力以及业务管理工作的需要，对下属分支机构和业务网点实行法人授权管理，明确授权范围和期限、越权责任追究及授权人认为需要明确的其他事项。
4.实行内部稽查处罚制度。对在稽查审计中发现的违法违规和违反内部控制制度的行为进行处罚，追究有关部门和人员的责任。
5.履行强化执法职能。认真履行《条例》赋予的执法职能，在执法过程中坚持做到有法必依，执法必严，程序规范，方式灵活，措施到位。
6.营造良好的内部控制文化环境。通过进行政治思想教育端正员工的人生观、价值观，帮助员工树立风险控制意识，提倡忠于职守、爱岗敬业的内部控制文化，弘扬坚持操守、高度负责的工作态度，杜绝牟取私利的歪风邪气。
（四）严格资金使用制度。
严格对住房公积金使用的管理，应从五个方面着手：
1.建立健全资金使用管理制度。通过建立健全资金使用管理制度规范对资金使用和财务、库存现金、银行账户管理，严格按经得起审计检查的标准规范资金使用和财务工作。大额资金使用须经领导集体研究决定，审批贷款实行集体决策和民主决策，贷款责任实行终身负责，杜绝违法违规行为发生。
2.发挥受托银行和常年法律顾问作用，对住房公积金资金使用实施有效监督。受托银行如发现住房公积金管理中心的资金活动和资金运用有异常情况，应及时提出预警，做到防患于未然；各级住房公积金管理中心都应当聘请常年法律顾问对住房公积金的归集、支取和运用进行法律监督、法律把关，凡是法律顾问提出异议的资金使用项目和重要决策都应当慎重考虑或者不予实施。
3.建立确保资金使用安全的风险保障机制。一是发放住房公积金个人住房贷款前必须办理房产抵押，把贷款风险降至最低限度。二是提倡和鼓励职工购买把财产保险与人身保险结合起来的住房公积金个人住房抵押贷款综合保险或者办理住房贷款担保，转移分散贷款风险。政府应当主导组建专门的信用担保机构，为中低收入职工提供住房贷款担保服务，尽量降低住房贷款担保服务收费，减轻职工负担。
4.严格按资金使用制度和规范程序办事。一是严格按政策规定把握住房公积金的支取条件、范围和支取手续、程序，确保职工提取住房公积金能够专款专用。二是严格按政策规定发放住房公积金个人住房贷款。在贷前，要做好调查论证，审查贷款资格是否具备、借款者资信和借款内容是否符合有关规定、担保手续是否完备、抵押房产是否真实合法；在贷中，严格按贷款操作规范程序进行，杜绝出现程序上的风险；在贷后，管理责任要落实到人，及时建立贷款风险预警系统，对出现预警的贷款要及时进行催收。若发生贷款逾期未偿还贷款本息的情况，要及时查明原因，研究处置对策，避免出现坏帐损失。三是加强购买国债信用风险和市场风险管理，建立国债购买业务操作流程和岗位责任制，慎重评估国债购买机构和选购国债品种，认真履行审批程序，把风险降到可控范围内。
5．建立完善个人信用制度，规范使用住房公积金个人住房贷款的市场准入。一方面，要加大对住房公积金政策的宣传力度和广度，使广大职工能够深入了解住房公积金政策和使用住房公积金的有关规定。另一方面，要加强贷款资信的评估工作，对个人信用不好、不符合住房公积金个人住房贷款市场准入条件的人不能发放贷款；对那些有还款能力但长期拖欠不还的借款人给予曝光，必要时动用法律手段进行催收，最大限度地降低因个人信用风险造成住房公积金损失。
（五）提高从业人员防范风险能力。
从业人员的素质是防范风险的关键环节。各个住房公积金管理中心都应当把好进人关，加强对从业人员进行培训学习和法制教育，通过采用竞聘制、考评制、建立关键岗位人员轮岗制度等项措施，努力提高从业人员素质。使从业人员具备从事住房公积金工作所应具备的条件，能够胜任业务工作需要，自觉执行控制风险的各项要求，避免出现差错，有效防范风险。同时还应当建立健全激励机制。一方面，激励广大干部职工争先创优，切实转变作风，提高行政效能。另一方面，要建立工资收入和福利待遇与工作实绩挂钩的绩效工资制度，充分调动全体干部职工努力工作、防范风险、争创一流业绩、保证资金安全保值和增值的积极性。
（六）采用先进技术手段管理业务。
各级住房公积金管理中心都应当采用先进技术手段管理业务，完善业务管理网络，加强对网络系统和业务运转的监控，提高管理水平。通过对住房公积金业务信息管理系统进行升级更新，使其功能更完善、效率更高、终端操作更简便；通过设置权限控制、数据录入输出控制、手工凭证控制，使各环节的风险控制措施进一步加强，从而保证住房公积金的安全。（李立臻、王文刚）
